2020年10月23日
发表者 寰宇一点水
评论无效
党的十八届四中全会研究了全面依法治国重大问题，首次将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党的十八届六中全会研究了全面从严治党重大问题，制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》<2016年10月27日>，修订了《中国共产党党内监督条例（试行）》<2016年10月27日>。
2019年8月30日党中央对2012年印发的《中国共产党党内法规制定条例》（下文简称《制定条例》）<2019年8月30日>和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（下文简称《备案规定》）<2019年8月30日>予以修订。
党的十九届三中全会和党的十九届四中全会确立了党领导一切的制度体系，党内法规体系是国家治理体系现代化的重要组成部分。
一般而言，规范性、制度性、强制性是法律的三个特点。规范性就是服务于或者意味着服务于作为一种人类行为的指导。制度性就是法律的适用和法典化在很大程度上通过特定制度来实现或规定。强制性是指法律的服从和适用是由国家强制力提供内在保障的。每一种法律体系的理论都必须解释法律的三个特点。
党内法规适用于党员和党组织，国家法律适用于公民及其组织。现实的人性是善恶并存的，区别在于不同人的善恶比例不同，可以按照善恶比例对社会上不同人进行分层，国家治理应该是抑恶扬善，使得恶更少一点，善更多一点。法治与德治相结合就建立在人性善恶并存的基础上。
富勒将法律称为“义务的道德”，而将道德称为“愿望的道德”。愿望的道德是善的生活的道德，是卓越的道德以及充分实现人之力量的道德。义务的道德确立了使有序社会成为可能或者使有序社会得以达致其特定目标的那些基本规则。国家法律与党内法规是金字塔式结构。国家规定所有国民必须遵守法律（也就是义务的道德），这样的法律是国法，同时国家提倡国民遵守道德（也就是愿望的道德），这样的道德可以称为“国德”。国德是国民自愿遵守的，但并不排除其中一类人自我选择必须遵守其中部分国德，此时部分国德就成为部分人的法律（所有人的愿望的道德成为了部分人的义务的道德），党内法规就是这样的法律。
《中国共产党章程》<2017年10月24日>第一条规定，申请加入中国共产党的是“年满十八岁的中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子”，也就是说首先必须是“先进分子”才能申请加入；第二条第二款规定，“中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身”。一般党内法规对于一般国民来说是愿望的道德，但对党员来说则是义务的道德。党内法规又可以区分为党法和党德，党法是所有党员的义务的道德，是必须遵守的，党德是党员的愿望的道德，是自愿遵守的。对于党员来说，《中国共产党廉洁自律准则》<2016年1月1日>中规定的“党员廉洁自律规范”：“第一条 坚持公私分明，先公后私，克己奉公。第二条 坚持崇廉拒腐，清白做人，干净做事。第三条 坚持尚俭戒奢，艰苦朴素，勤俭节约。第四条 坚持吃苦在前，享受在后，甘于奉献。”都是党员必须做到的，是党法。对于一般党员来说，党员领导干部廉洁自律规范“第五条 廉洁从政，自觉保持人民公仆本色。第六条 廉洁用权，自觉维护人民根本利益。第七条 廉洁修身，自觉提升思想道德境界。第八条 廉洁齐家，自觉带头树立良好家风”是愿望的道德，是党德，但对党员领导干部来说，则是义务的道德，是党法。
党内法规是法律，但不是国法，而是党法；党内法规又可以分为党法和党德；如果说国法是义务的道德，那么党法是愿望的道德；如果说党法是义务的道德，那么党德是愿望的道德；由此社会主义法律体系是一个从最低义务的道德到最高的愿望的道德的金字塔结构，越往上愿望的道德性越强，对所规范主体的要求越严，规范的柔性也越强，实质合理性也越强。
《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定的党内法规定义是：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”党内法规仅仅是规范党员的行为和党组织的工作和活动的，党内法规的名称名副其实。以“党内法规“之名的党内法规不仅仅规范党员和党组织，而且涉及其他非党主体，最典型的是《中国共产党统一战线工作条例》<2015年5月18日>涉及民主党派、无党派、工商联等。《关于加强党内法规制度建设的意见》明确完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。<3部党内法规>
领导是一种关系，涉及领导者和被领导者，中国共产党与中华人民共和国、中国共产党与中国人民、中国共产党与民主党派等都是领导与被领导的关系。
党导法规和党内法规是两种不同性质的法规。党的关系涉及内部关系和对外领导关系，党的对外领导与党的对内治理是两种不同性质的工作，规范党的对外领导的法规即党导法规，规范党的对内治理的法规即党内法规。党导法规既是保证党与人民群众血肉联系的规则，也是党的全面领导和人民当家作主有机统一的规则。
如何从法律层面保证党的领导与人民主体地位相统一就是党导法规的任务。党导法规是党与人民之间领导关系的规则，要求党在制定党导法规时必须坚持从群众中来到群众中去原则，在党与人民的互动中将党的主张与人民的愿望紧密结合，形成表达共同意志的党导法规。
党导法规由党中央统一制定颁布，但制定程序中必须明确规定被规范的非党主体的参与，确保党导法规是党与非党主体的共同意愿。党导法规是党领导国家的制度落实，是党领导国家的依据和工具。党导法规是宪法总纲第一条“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的制度化、法治化，是党总揽全局、协调各方的制度化和法治化。党导法规使党对一切工作的领导有规可循，是党行使领导权的法律依据。党导法规是党制定政策的规范依据，党的政策以党导法规为制定依据，引导着国家法律变革，使党的主张转化为国家意志、国家法律。
中国共产党通过党内法规规范作为领导党的自身，然后通过党导法规领导其他民主党派、无党派和社会团体，充分体现了中国特色社会主义的基本特征。
区分党内法规和党导法规有利于构建以宪法为统领的完整统一的中国特色社会主义法律体系。现有中国特色社会主义法律体系包括党内法规体系和国家法律体系，中国特色社会主义法律体系还应将党导法规体系纳入其中。党内法规是党的内部治理的制度化和法治化，党内法规严于国家法律从制度上保证党的先进性，保障党的领导地位，党的领导和唯一执政就具有了正当性；国家法律是全国人民共同意志的法律化；党导法规则是连接党内法规和国家法律的“楼梯”。中国共产党应该依据党内法规管党治党、依据国家法律治国理政、依据党导法规领导国家和人民。依法治国是依据国家法律治国，依规治党是依据党内法规治党，依规领导是依据党导法规领导。
依规领导使依法治国和依规治党实现了有机统一，党导法规使依法治国和依规治党实现了一体化。
《中国共产党党内法规制定条例》明确了党内法规的效力等级。第三条明确规定“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”，可以说党章是党规中的“宪法”。党内准则只有三个：《中国共产党廉洁自律准则》《关于党内政治生活的若干准则》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，需要特别注意的是《关于党内政治生活的若干准则》主要解决党内民主问题，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》主要解决党内集中问题，民主集中制是中国共产党的组织原则。
